Os mapas que não cabem os territórios: por uma cartografia mais diversa da conectividade brasileira
Há um padrão recorrente na elaboração de políticas públicas sobre inclusão digital no Brasil: primeiro se produz um número - milhões de desconectados, milhões com acesso precário -, e depois se desenha, a partir dele, a política. Em 2025, a TIC Domicílios registrou que 86% dos domicílios brasileiros possuíam acesso à Internet (Cetic.br, 2026). O avanço merece reconhecimento.
Todavia, quando se desloca o olhar do acesso para as condições efetivas de conexão, a paisagem se torna menos homogênea. A mesma pesquisa mostra que apenas 22% das pessoas moradoras de áreas urbanas alcançaram o nível mais elevado de conectividade significativa, proporção que caía para 6% entre as residentes de áreas rurais (Cetic.br, 2026). O número de "domicílios conectados" funciona, aqui, como um mapa: uma representação útil, necessária, mas que reduz o território a uma escala que o torna dimensionável - e que, ao fazer isso, oculta os relevos que existem abaixo da linha que separa "conectado" de "não conectado". Nesse contexto, acho interessante lembrar de que todo mapa é necessariamente uma simplificação de algo maior.
É essa operação cartográfica que quero examinar neste breve texto. Parto de um pressuposto simples de enunciar e difícil de levar às últimas consequências: um dos desafios centrais da inclusão digital na atualidade é, para além de conectar as pessoas desconectadas, reconhecer que existem múltiplas experiências de conectividade - atravessadas por raça, gênero, território, renda, idade, deficiência e pertencimento comunitário - e que as políticas e os espaços de tomadas de decisão frequentemente operam com mapas simplificados dessas realidades, produzindo soluções homogeneizantes para problemas profundamente distintos.
Isso não significa, contudo, que tais marcadores sociais sejam completamente ignorados nos debates sobre inclusão digital. Pelo contrário, nas últimas décadas, especialmente a partir da consolidação do conceito de conectividade significativa (meaningful connectivity), ganhou força a compreensão de que o acesso à Internet não pode ser reduzido à mera disponibilidade de infraestrutura ou à presença de conexão. Organizações internacionais como a International Telecommunication Union e instituições nacionais como o NIC.br, passaram a destacar a importância de fatores como qualidade da conexão, acessibilidade, habilidades digitais, segurança, relevância do conteúdo e capacidade de uso efetivo das tecnologias para a realização de direitos e oportunidades.
Essa mudança conceitual representou um avanço importante ao reconhecer que diferentes grupos sociais experienciam a conectividade de formas distintas e que desigualdades estruturais moldam os benefícios e os riscos associados ao uso da Internet. Ainda assim, ao observarmos as políticas públicas e os espaços de tomada de decisão relacionados à inclusão digital, percebe-se que essas preocupações costumam ocupar um lugar secundário, aparecendo entre vírgulas nos textos e nas falas institucionais, sem que assumam papel estruturante no desenho das soluções propostas. Ou seja, o desafio permanece na dificuldade de incorporar tais marcadores ao desenho das políticas, à distribuição de recursos, à produção de indicadores e aos processos decisórios.
A produção dos mapas da conectividade
Quando uma política pública de conectividade é desenhada a partir de indicadores agregados - percentual de domicílios com acesso, velocidade média, presença de banda larga em sede municipal, entre outros -, ela está sendo construída a partir do mapa citado inicialmente, que é útil para alocar recursos e medir avanços. Mas, como todo mapa, responde a critérios de quem o desenha e não necessariamente às prioridades de quem habita os territórios desconectados ou precariamente conectados.
Tomemos por base a classe social: em 2025, a Internet estava presente em 100% dos domicílios de classe A e em 73% das classes DE - diferença que vem diminuindo, mas que se reflete também na qualidade do acesso. Enquanto 59% dos domicílios de classe A pagam mais de R$ 100 pela conexão principal, 77% dos domicílios das classes DE pagam até esse valor, e ainda assim a meta internacional de acessibilidade financeira (2% da renda familiar) permanece fora de alcance para a maioria deles (Cetic.br, 2026). Agora raça: 70% das pessoas pretas ou pardas usuárias de Internet acessam a rede exclusivamente pelo telefone celular, contra 54% das pessoas brancas - um padrão de uso mais restrito, associado a menor diversidade de atividades online e a menor desenvolvimento de habilidades digitais (Cetic.br 2026). A mesma pesquisa mostra que esse padrão se acentua territorialmente: na Amazônia Legal Rural, território habitado por mais de quatro milhões de brasileiros, apenas 3% da população está no nível mais alto de conectividade significativa, contra 63% no nível mais baixo - e apenas 11% possuem computador no domicílio, frente a 39% da média nacional (Cetic.br 2026).
Esses números já bastam para desfazer a ideia de um "Brasil desconectado" homogêneo. A própria TIC Domicílios (Cetic.br 2026), que é a mais abrangente e consolidada pesquisa brasileira sobre acesso e uso das tecnologias de informação e comunicação, é responsável por grande parte dessa capacidade de desagregar a desconexão em suas múltiplas camadas. É justamente por reconhecer a importância desse instrumento que vale a pena observar onde mesmo um mapa tão detalhado ainda encontra limites de visibilidade.
Pesquisas amostrais de grande escala, por desenho, precisam equilibrar representatividade estatística, viabilidade logística e comparabilidade histórica, um equilíbrio que tem custos. Populações que vivem em territórios indígenas, quilombolas, ribeirinhos ou outras formas de organização comunitária frequentemente apresentam dinâmicas de moradia, deslocamento e uso compartilhado de recursos que não se encaixam com facilidade nas unidades de amostragem tradicionais, pensadas a partir do domicílio individual urbano como referência. A questão remete a um desafio conceitual e metodológico mais profundo: como mensurar conectividade significativa em contextos onde a própria noção de "domicílio", "uso individual" ou "renda familiar" pode não corresponder exatamente à forma como essas comunidades organizam sua vida coletiva e seu acesso à rede? Some-se a isso as dificuldades logísticas de realizar coleta de dados presencial em áreas de difícil acesso, com baixíssima densidade populacional e grandes distâncias entre domicílios.
A relevância das pesquisas e dados existentes para compreender a conectividade brasileira permanece inquestionável, ao mesmo tempo em que é evidenciada a necessidade de desenvolver instrumentos complementares, metodologias específicas e, por exemplo, parcerias com as próprias organizações indígenas e quilombolas, capazes de produzir leituras mais finas sobre territórios que os levantamentos nacionais têm dificuldade de capturar em toda a sua complexidade.
Como observou o pesquisador indígena Anápuàka Muniz Tupinambá (2025) em análise sobre o relatório da TIC Domicílios 2024, povos indígenas aparecem no relatório de forma qualitativa e contextual, mas não há dado sobre percentual de usuários, nem sobre seu nível de conectividade significativa. Ainda assim, o relatório produz um conjunto significativo de registros qualitativos que revelam a centralidade dos povos indígenas nas disputas contemporâneas em torno da conectividade. Nesses relatos, a Internet aparece articulada à gestão do território, à proteção de direitos, à segurança digital, ao monitoramento ambiental e à construção de redes comunitárias de Internet, especialmente em regiões da Amazônia (Tupinambá, 2025).
Diante desse cenário, não se trata de uma coincidência que 83% das redes comunitárias de Internet mapeadas em 2022 estejam em localidades remotas e vulneráveis: 40% em territórios quilombolas, 33% em aldeias indígenas, 23% em áreas ribeirinhas, segundo levantamento do CGI.br, NIC.br e Cebrap (CGI.br; NIC.br, 2022). Essas redes operam majoritariamente via rádio e satélite, tecnologias que contrastam com a fibra óptica predominante nos lares brasileiros em geral, e nascem, segundo o próprio estudo, menos da ausência de operadoras comerciais do que de um projeto territorial de autonomia, comunicação local e defesa de direitos. São, em certo sentido, cartografias alternativas: mapas desenhados pelo próprio território, que frequentemente não coincidem com as prioridades definidas a partir de Brasília - e que raramente são lidos como conhecimento legítimo sobre o que conectividade significa, e sim como soluções provisórias, à espera da chegada da solução “oficial”.
Entre outubro de 2025 e maio de 2026, foi desenvolvido pela ISOC Brasil o projeto "Cuidado em rede e gestão comunitária de Internet no Quilombo Ribeirão Grande/Terra Seca", em parceria com uma rede comunitária do interior de São Paulo, no âmbito dos Micro Grants da LocNet - iniciativa conjunta da Association for Progressive Communications (APC) e da Rhizomatica. O projeto buscou co-construir com a comunidade formas de cuidado coletivo e gestão compartilhada da própria infraestrutura. Entre os temas que emergiram ao longo das atividades estavam o interesse em utilizar a Internet para fortalecer espaços de participação social, ampliar a articulação com outras redes comunitárias e compreender melhor o cenário nacional dessas iniciativas. Também apareceram relatos recorrentes de frustração com instituições públicas e processos burocráticos associados às políticas de conectividade, frequentemente percebidos como distantes das necessidades locais e pouco permeáveis às demandas formuladas pelas próprias comunidades.
A questão, portanto, não é apenas quem está conectado, mas quem participa da definição do que conta como conectividade e de quais problemas a política pública deve priorizar. Se as redes comunitárias revelam a existência de diagnósticos, demandas e soluções produzidos a partir dos próprios territórios, torna-se relevante observar em que medida essas perspectivas conseguem atravessar os espaços institucionais onde as estratégias nacionais de inclusão digital são formuladas. Deste modo, a disputa pela conectividade também é uma disputa por representação, sobre quem tem condições de descrever os problemas, produzir conhecimento legítimo sobre eles e influenciar as respostas que serão incorporadas às políticas públicas.
No caso do Plano Nacional de Inclusão Digital (PNID), determinado pelo TCU em 2023, após auditoria que apontou ausência de estratégia coerente e o risco de o país "continuar a operar no escuro" (TCU, 2025), o Grupo de Trabalho Interministerial responsável por elaborá-lo só foi formalizado em 2025. Quando finalmente instaladas, as Câmaras Temáticas reuniram dezesseis ministérios e 24 entidades de sociedade civil selecionadas por chamada pública (Ministério das Comunicações, 2025), em um desenho institucional que, no papel, parece exemplarmente multissetorial. A ISOC Brasil compôs a Câmara Temática de Oferta, responsável por debater as condições materiais de acesso à Internet, incluindo estratégias para ampliar a infraestrutura de conectividade, expandir a cobertura das redes e reduzir desigualdades territoriais de acesso, especialmente em áreas rurais, remotas e socialmente vulnerabilizadas.
Durante o Dia Zero do Fórum da Internet no Brasil (FIB), em Belém, a ISOC Brasil realizou seu Encontro Nacional para apresentar e discutir os trabalhos do ano anterior, incluindo os do Grupo de Trabalho de Conectividade Significativa, que acompanhou de perto as discussões sobre o PNID ao longo de 2025 e 2026. Os resultados destes esforços foram traduzidos no “Relatório Final do Grupo de Trabalho Interministerial para Elaboração do Plano Nacional de Inclusão Digital (GTI-PNID)”, apresentado oficialmente pelo Ministério das Comunicações no dia 01/07/2026 (Brasil, 2026).
A presença formal da sociedade civil e entidades especialistas nesses espaços não resolve automaticamente o problema da representação dos grupos socialmente vulnerabilizados. Do mesmo modo, por exemplo, se uma consulta pública é conduzida em português formal, disponibilizada apenas online, com prazos curtos e linguagem técnica, dificilmente vai chegar até quem está precariamente conectado.
De todo modo, o PNID representa um avanço importante na construção de uma política pública para um tema de elevada complexidade e que demanda coordenação entre diferentes setores. Embora ainda existam desafios e aspectos passíveis de aprimoramento, o processo de elaboração do plano foi marcado por ampla participação e diálogo.
O mapa muda de lugar: Belém e o FIB16
Em maio de 2026, Belém recebeu, pela segunda vez desde 2013, o Fórum da Internet no Brasil (FIB), o principal espaço multissetorial de debate sobre governança da Internet do país. A escolha pelo local acompanhou um movimento mais amplo de aproximar as discussões sobre o ambiente digital da realidade amazônica, em um momento em que a região ainda reverbera os debates da COP30, realizada na mesma cidade poucos meses antes.
A Região Norte é, segundo o relatório "Redes na Floresta", produzido pelo InternetLab (2025), um dos contextos mais desafiadores do país em termos de conectividade significativa - justamente a região amazônica onde a coleta de dados sobre conectividade enfrenta mais obstáculos, o que por si só já é uma manifestação do problema: não sabemos com precisão o que não sabemos sobre conectividade na Amazônia. É também a região onde estão concentradas diversas comunidades ribeirinhas, indígenas e quilombolas que apresentam níveis precários de conectividade.
Durante a COP30, para garantir a conectividade do evento climático, uma força-tarefa reunindo Anatel, GSI, Ministério das Comunicações, Prodepa e operadoras operadoras destravou em semanas entraves regulatórios que vinham travando a instalação de antenas de telefonia móvel na cidade havia anos, resultando em mais de vinte novas antenas instaladas e catorze delas com caráter permanente nos pontos turísticos e administrativos da cidade (Agência Gov, 2025; Anatel, 2025; Ministério do Turismo, 2025). É um legado que beneficiará parte da população local, mas o ritmo dessa mobilização contrasta com o tempo de outras iniciativas na mesma região: o programa Norte Conectado - que prevê a instalação de cerca de 12 mil quilômetros de cabos de fibra óptica pelo leito dos rios amazônicos, conectando 70 municípios da região - é um investimento estrutural de outra natureza, seu cronograma de implantação se mede em anos e sua arquitetura prioriza, numa primeira etapa, a conexão de sedes municipais ao longo das rotas fluviais (Ministério das Comunicações, s.d.). Não dispomos, por exemplo, até o momento, de uma avaliação que quantifique em que medida essa infraestrutura de backbone já se traduz em conectividade efetiva para as comunidades situadas fora desses eixos principais.
Realizar o principal fórum brasileiro de governança da Internet em um território marcado por essas desigualdades históricas é redesenhar o mapa simbólico de onde se localiza o centro do debate digital no país, deslocando-o, ainda que temporariamente, do eixo Brasília-São Paulo-Rio de Janeiro. Esse deslocamento merece ser celebrado como o que é: uma tentativa de descentralização geográfica.
Contudo, descentralizar a geografia de um evento não é o mesmo que descentralizar as vozes que constroem sua agenda. É possível que um evento de grande porte aterrisse em um território, ocupe um centro de convenções por alguns dias, gere cobertura midiática relevante e parta, sem que as organizações locais tenham tido papel substantivo na formulação dos temas debatidos, na seleção das prioridades ou nos formatos de participação oferecidos.
Um dado concreto ajuda a qualificar essa reflexão: das 27 propostas de workshops selecionadas para o FIB16, seis - pouco mais de um quinto - tiveram ao menos um proponente ou coproponente da própria Região Norte, e seis trataram diretamente de temas amazônicos, indígenas ou quilombolas: a disputa pela infraestrutura digital na Amazônia, os legados conectivos da COP30, o potencial da região para tecnologias verdes, a relação de comunidades quilombolas com a Internet, a soberania digital indígena e a soberania linguística indígena no Rio Negro, esta última proposta pela própria Federação das Organizações Indígenas do Rio Negro (FOIRN) (CGI.br, 2026a; CGI.br, 2026b). É um número que merece ser celebrado, em comparação a realidade de alguns anos atrás .
A questão colocada aqui, para além de reconhecer a importância de realizar o FIB em Belém, é perguntar o que acontece depois que o evento termina. Se a realização do fórum na capital paraense contribuiu para aproximar o debate sobre governança da Internet das realidades amazônicas e para ampliar a presença de organizações da região em sua programação, o desafio das próximas edições é transformar esse movimento em algo permanente. Isso significa criar condições para que a Região Norte não apareça somente como objeto de discussão, mas como sujeito da formulação das agendas, dos diagnósticos e das propostas que circulam nesses espaços.
Afinal, descentralizar um evento é um passo importante; descentralizar a produção de conhecimento e a capacidade de definir prioridades é um desafio mais profundo. A consolidação desse caminho dependerá menos da realização pontual de eventos em determinados territórios e mais da capacidade de incorporar, de forma contínua, as perspectivas produzidas por quem vive e constrói a conectividade nesses contextos.
Para que serve um mapa que se sabe incompleto
A pergunta que este ensaio tentou perseguir não foi se o Brasil produz bons mapas da própria conectividade (produz, e cada vez melhores, como atesta o salto de sofisticação que a própria noção de conectividade significativa nos trouxe), mas quem participa do desenho desses mapas, e o que acontece com os territórios que ainda não sabemos representar com precisão.
Ampliar o número de pessoas que produzem conhecimento legítimo sobre conectividade no Brasil é uma necessidade epistemológica. Não é possível desenhar um mapa preciso de um território a partir de quem nunca pisou nele - ou que o visita uma vez, ainda que com boas intenções, sem permanecer tempo suficiente para aprender a ler seus relevos. O conhecimento sobre o que conectividade significa para uma comunidade ribeirinha, para uma aldeia indígena, para um quilombo, para uma pessoa idosa de periferia, não é um dado a ser coletado por fora; é um saber que só pode ser produzido, com profundidade, por quem vive essa experiência.
Isso não significa abandonar os mapas que já temos, pois eles continuam sendo indispensáveis para orientar políticas públicas em escala nacional. Significa, antes, multiplicar os tipos de mapa que sabemos fazer: cartografias produzidas pelas próprias comunidades; mecanismos de escuta que cheguem a quem normalmente não têm tempo, recursos ou letramento para participar; mais propostas nascidas dentro dos territórios sobre os quais se debate e não apenas a respeito deles.
E talvez o futuro da inclusão digital brasileira não dependa de finalmente produzirmos um mapa definitivo, completo e sem lacunas da conectividade nacional. Talvez dependa de aceitarmos que nenhum mapa será suficiente sozinho, e de construirmos, sempre em conjunto com quem habita nos múltiplos territórios do Brasil, a capacidade coletiva de seguir desenhando - e redesenhando - esse mapa, sabendo, desde já, que ele nunca estará pronto, mas que poderá ser mais justo à medida que mais pessoas participem de sua elaboração.
Referências
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